Perspectives institutionnelles et politiques européennes
L’Europe par gros temps
Nous vivons apparemment une période de basses eaux européennes.
L’Union semble incapable de réformer ses institutions depuis plus de 10 ans.
Elle fait l’objet d’une réelle désaffection de l’opinion, confirmée scrutin après scrutin.
La crise économique et financière est venue encore l’ébranler par un repli sur les Etats.
Dans le même temps le monde se transforme plus rapidement que jamais. Nous assistons à une redistribution de la richesse et donc à la construction de nouveaux rapports de forces entre les continents et les puissances, qui ne sont pas sans influence sur les tensions internationales.
Alors que la planète ne connaît plus de grandes fractures idéologiques, les frontières, les barrières et les murs se dressent et s’accumulent, la conflictualité s’accroît.
L’Europe joue gros dans ce contexte.
Ayant bénéficié dans des proportions impensables après la seconde guerre mondiale, de la paix et de la stabilité du continent, elle est désormais exposée directement aux vents de la nouvelle donne mondiale. Pour elle, l’enjeu s’est transformé. D’intérieur, il est devenu extérieur. De l’objectif d’assurer la paix et la stabilité continentale, il est devenu de garantir sa place et son rôle dans le monde.
La justification du processus d’intégration européenne est plus évidente que jamais : s’unir est la bonne réponse au défi de la taille. Le continent est la taille pertinente pour exister sur la scène internationale. Mais elle ne semble pas disposée à le relever, pas prête à s’en donner les moyens et même, parfois, peu encline à le vouloir.
Elle affronte, pour la première fois depuis les années 1950, les gros temps de l’incertitude, bardée de la certitude de bien faire et d’être un modèle, mais alourdie d’une prospérité sans égale et affaiblie par l’absence de volonté de se penser en puissance.
Il lui faut réagir sans attendre.
Telle qu’elle est, elle dispose des ressources pour s’ériger en acteur global. En apercevons-nous la perspective ?
Atouts et faiblesses de l’Union
Le débat européen est souvent marqué par les a priori, les clichés et les jugements hâtifs.
Un tableau objectif des forces et des faiblesses de l’Union permet pourtant d’analyser ses évolutions et ses interrogations sous un angle plus concret.
Elle peut se targuer d’avoir atteint les objectifs qu’elle s’était fixés à sa création au lendemain du second conflit mondial. L paix et la stabilité règnent sur le continent européen. Entre les Etats membres de l’Union s’est instauré un niveau de confiance jamais atteint dans l’histoire. 6 traités fondamentaux, des procédures et des institutions communes leur assurent de trouver des voies pacifiques pour régler leurs différends et garantir leurs intérêts. La libre circulation des hommes, des biens et des capitaux a produit des effets bénéfiques. Les peuples se sont rapprochés et n’envisagent plus de s’affronter.
Sa réussite économique est inespérée. Les statistiques en rendent compte. L’Union est la 1ère zone de production de richesses du monde avec 22,6 du PIB mondial, devant les Etats-Unis (21,7) et bien sûr tous les autres (Chine = 10%). Elle est la 1ère puissance économique, la 1ère puissance commerciale du monde, ainsi que le premier investisseur à l’extérieur. Ses 500 millions d’habitants forment le plus grand marché de consommation du monde par le pouvoir d’achat et 6 de ses Etats membres figurent dans la liste des 10 pays dans lequel le PIB par habitant est le plus élevé. Les statistiques ne rendent pourtant pas compte de tous les succès européens. La qualité de la vie y est la plus favorable, les infrastructures publiques y sont les plus modernes, les systèmes de protection sociale y sont les plus généreux.
Pacifiée et riche, l’Europe attire. Tous les voisins veulent adhérer à l’Union et les peuples d’immigrants cherchent à y entrer par tous moyens. Sur la scène internationale, l’Union européenne est acceptée partout et par tous parce qu’elle est pacifique et le contraire d’un empire. Elle est généreuse et distribue 55% de l’aide publique au développement. Son « Soft Power » est bien utile pour séparer les belligérants, apporter l’aide humanitaire, aider à reconstruire les Etats défaillants. Il lui permet d’être la seule à pouvoir être présente, par exemple, en Géorgie ou en Afrique. Pour autant, ces réussites ne doivent pas cacher les faiblesses de l’Union.
Elles tiennent d’abord à la nature même de l’Union européenne. Union volontaire d’Etats souverains et indépendants, elle ne peut fonctionner que par l’accord de tous ou au mieux par un consensus souvent qualifié de « mou », c’est-à-dire des décisions parfois assises sur le plus petit dénominateur commun.
Ses compétences sont limitées à quelques domaines, certes importants, mais l’essentiel des instruments de l’action publique demeure entre les mains des Etats. Le budget de l’Union représente à peine 1% du PIB, sa législation, contrairement à de fausses idées, ne représente qu’à peine 20% des lois applicables et ne concerne que les domaines qui lui sont dévolus par les traités. La crise financière a montré crûment que les moyens financiers et règlementaires avaient été conservés par les Etats membres et eux seuls ont pu répondre à l’urgence d’éviter l’asphyxie du système financier en septembre 2008.
Ses institutions, conçues pour les 6 Etats fondateurs, sont toujours bâties sur le même modèle et cela fait désormais plus de 10 ans qu’on tente en vain de les réformer. Pendant ce temps, l’Union s’est élargie, passant de 181 à 500 millions d’habitants, de 6 à 27 Etats membres..
L’opinion publique en Europe, si elle reste majoritairement favorable au pari de l’Union, est en attente de décisions européennes dont elle mesurerait directement l’efficacité et, en leur absence, se replie sur le cadre national. Trois référendums négatifs ont ainsi empêché la réforme institutionnelle, obligeant à de périlleuses rédactions diplomatico-politiques de traités de plus en plus incompréhensibles.
La démographie est un sujet de préoccupation et si la population continue à croître, c’est d’abord grâce à l’immigration. La compétitivité économique n’a pas retrouvé son niveau des années 70 et reste distancée par celle d’autres concurrents de plus en plus nombreux. La productivité et la durée du travail ne sont pas au niveau qu’il faudrait atteindre pour figurer au 1er rang. Les Européens ont pris goût à une vie confortable. Les efforts de recherche et d’investissements dans les technologies futures sont en retard par rapport à nos grands concurrents(1,84% du PIB contre 2,67 et 3,17 pour les USA et le Japon). L’Europe semble s’être assoupie sur ses succès et avoir posé son sac au moment même où tous les Etats-continents se sont réveillés pour sortir du sous-développement, devenir pays « émergents », mais en réalité concurrents dotés d’atouts technologiques et humains considérables.
Enfin le Soft-Power à l’Européenne marque le pas parce que le droit sans la force c’est la règle sans la possibilité de l’imposer. Ayant expérimenté la force sans le droit des deux grands totalitarismes du XXème siècle, notre croyance absolue dans le droit et dans nos valeurs paraît parfois bien idéaliste dans un monde où les rapports de force demeurent la règle entre les puissances. L’Europe hésite à utiliser des moyens qui lui ont laissé de si mauvais souvenirs !
En l’absence de leadership politique et de volonté de se penser en puissance, l’Union met en péril, dans une période de crise et de remise en cause, beaucoup de ses acquis. Ses évolutions et ses interrogations en témoignent.
59 ans après la déclaration Schuman du 9 mai 1950 et 52 ans après la signature du Traité de Rome, l’Union est plus intergouvernementale que ne la voulaient les Pères fondateurs. Mais elle est beaucoup plus fédérale que ses contempteurs n’auraient pu l’imaginer.
Elle exerce sur le mode fédéral les compétences qui lui sont dévolues : la monnaie, la politique agricole, les règles de concurrence, la politique commerciale extérieure. Elle exerce de la même manière les compétences et prérogatives que les Etats lui confient, souvent en les partageant avec elle. C’est ainsi que le domaine de la justice et des Affaires intérieures, par excellence celui de la souveraineté étatique, est lui-même de plus en plus partagé au niveau européen. Le mandat d’arrêt européen en est un bon exemple. C’est la nécessité qui pousse à transférer à l’Union des compétences nouvelles, mais aucune vision prospective, aucun « big bang » n’a véritablement été proposé par les grands acteurs politiques depuis l’Euro. Seules de timides avancées, progressives, ont pu être réalisées, comme le Pacte pour l’immigration ou dans le domaine de la législation environnementale, sous la pression des grands rendez-vous internationaux qu’exige le réchauffement climatique.
Sans « nouvelles frontières », sans objectifs ambitieux, l’Union fonctionne et progresse à petits pas alors que la nécessité exigerait anticipation, audace et courage pour réaliser de vrais sauts dans les transferts de compétences.
Trois facteurs semblent expliquer cette stagnation.
L’hétérogénéité de l’Union s’est accrue avec 5 élargissements successifs. Les intérêts des Etats membres, mais surtout leurs visions de l’Europe, sont différents. C’est particulièrement vrai pour le Royaume-Uni, adhérent en quelque sorte « contraint » de rejoindre les succès européens, mais toujours hostile à l’idée d’une Europe unifiée. C’est aussi le cas de certains des derniers adhérents. La sortie du totalitarisme est difficile et impose parfois la reconstruction d’un Etat, souvent l’épanouissement d’une identité libérée. Force est de reconnaître que des divergences existent entre les Etats sur la finalité de l’Union européenne. Et en l’absence de projet audacieux, chacun se replie sur sa vision nationale de l’Union.
La question de l’identité de l’Union est ainsi devenue l’une des plus importantes. Les citoyens n’éprouvent plus à son égard de fierté d’appartenance. L’absence de volonté ou de leadership politique au sein d’une Union qui fonctionne encore trop souvent sur le mode de l’unanimité, interdit de peser dans le monde le poids réel de l’Europe. L’Europe donne trop souvent, parfois à tort, l’image de la faiblesse, de la division et de l’impuissance. Or elle doit se résoudre à franchir le pas et devenir un acteur global, assumé et puissant.
L’Europe acteur global ?
Fort de ses réussites, l’Union doit se hisser au niveau d’un acteur à part entière sur la scène mondiale. Cette assertion ne fait pas l’unanimité de ses membres. C’est pourtant une nécessité absolue pour garantir ses intérêts et simplement assurer la survie de son modèle. C’est un nouveau défi. Jusqu’ici, l’objectif principal, compte tenu du passé, était de réussir à réconcilier et à réunifier le continent. L’Union s’est donc concentrée sur elle-même. Désormais, elle doit se penser face au monde parce que le monde l’interpelle jusque sur son territoire. Pour cela elle doit définir ses intérêts spécifiques, redéfinir la relation transatlantique et se donner les moyens d’agir à l’extérieur.
Le 1er intérêt européen, c’est la défense de son modèle et du mode vie de ses citoyens.
Enviée à ses frontières, copiée sur tous les continents où s’organisent désormais des regroupements régionaux, l’Union européenne doit garantir la survie de son mode de vie alors que le nouvel Etat du monde privilégie les Etats de taille continentale dotés de modèles d’organisation politique et sociale différents.
Seuls 47% des Etats du monde sont considérés comme respectant les droits civils et politiques tels que nous les concevons. Nous sommes donc minoritaires. Les valeurs européennes semblent pourtant les mieux adaptées au 21ème siècle, combinant la liberté économique et la solidarité sociale, le règlement pacifique des différends et le partage des souverainetés. Sur ce dernier point, l’Europe est encore plus minoritaire au point d’apparaître largement idéaliste dans le concert international. Défendre et promouvoir les Droits de l’homme, l’état de droit, la personne humaine comme centre de l’organisation politique, est notre premier devoir. Il se double d’une vigilance au sein même du camp démocratique. La crise a ébranlé le modèle capitaliste et le principe de liberté économique. La réponse européenne est la plus moderne pour concilier à la fois les impératifs éthiques, de la solidarité et la liberté dans tous les domaines. Le « modèle rhénan », si décrié il y a quelques mois encore, est un acquis européen qui doit être défendu et promu. Les grandes réunions internationales du G20 en ont montré l’acuité et la modernité.
De même, en matière de droits collectifs et individuels, l’Europe a élaboré ce qu’il y avait de mieux au monde à travers les 200 conventions du Conseil de l’Europe, d’ores et déjà consolidées par la jurisprudence de la Cour Européenne de Justice et peut-être bientôt intégrées au droit positif de l’Union par le Traité de Lisbonne. Il s’agit des droits fondamentaux et de leur déclinaison européenne. La force du droit ne suffit plus à leur garantie et à leur promotion. Il faut aussi disposer des outils militaire qui leur donnent une crédibilité, même si nous ne souhaitons pas nous en servir.
Le deuxième intérêt européen évident, c’est, en effet, la sécurité et la stabilité de l’Europe.
Longtemps l’Europe s’en est remis à d’autres pour garantir sa sécurité. Le continent le plus riche est aussi le plus exposé à l’insécurité globale, qui portent des menaces diverses, civiles et militaires pour lesquelles les réponses doivent aussi être globales, utilisant à la fois les ressources civiles et militaires. Les trafics en tous genres, d’être humains, de drogue, de produits contrefaits, se multiplient à nos frontières et, plus grave, à l’intérieur du territoire de l’Union. Nous ne saurions nous exclure, par ailleurs, des grands défis de stabilité mondiale que sont la prolifération, le terrorisme, le fondamentalisme religieux et ethnique, les conflits non résolus au premier rang desquels figurent le Proche-Orient, comme la Transnistrie, le Caucase ou l’Afrique. La sécurité de l’Europe lui impose de s’impliquer dans le règlement de ces dossiers, dans le traitement des crises qui peuvent y survenir, et de le faire à la fois avec ses moyens civils mais aussi en s’appuyant sur une capacité opérationnelle qui impose un effort de défense dont l’Europe, France et Grande-Bretagne exceptées, semblent vouloir s’affranchir. La sécurité de l’Europe ne peut être durablement assurée sans une augmentation conséquente et durable des budgets militaires et la prise en compte, au niveau communautaire de cet impératif dans toutes ses spécificités, industrielles, humaines et financières.
Enfin l’Union doit peser sur la régulation mondiale, avec ses particularités propres.
Elle doit être en mesure de compter dans les grandes négociations internationales autant qu’elle pèse économiquement. Sur le plan monétaire et financier, elle compte avec l’Euro des intérêts qui ne sont pas toujours ceux de son grand partenaire. Il n’y a aucune fatalité à la domination future de la « ChinAmérique » promise un peu vite par Zbigniew Brezinsky, si l’Union s’affirme unie manifeste la volonté de défendre ses intérêts propres.
Cela implique, à l’évidence, une relation transatlantique modernisée.
65 ans après le second conflit mondial, l’Europe doit gagner son autonomie stratégique, dans le cadre de son alliance avec les Etats-Unis, mais selon des procédures et une relation rééquilibrée. C’est d’ailleurs ce qui est en train de se produire.
Le signal envoyé par la France qui a réintégré le commandement militaire de Alliance et dont l’un des plus brillants généraux a été choisi pour prendre la tête du Commandement en charge de la transformation de l’OTAN, rend obsolètes les vieux débats crispés sur l’autonomie européenne. La remise en cause de la politique du « tout élargissement » de l’OTAN en est l’un des symboles. Cette politique ayant conduit au désastre géorgien et aux erreurs ukrainiennes, doit être revue, sans pour autant céder aux pressions ruses. Pour les contenir, on doit compter davantage sur une politique prenant davantage en compte les intérêts spécifiques de l’Europe, qui ne sont pas la seule confrontation avec la Russie dont le mal-être et les frustrations doivent être contenus et contournés par l’élaboration d’intérêts communs à la stabilité continentale.
C’est au moment aux les Etats-Unis développent le concept de « Smart Power », qui rompt avec la croyance absolue que la supériorité militaire incontestable des Américains est susceptible de résoudre tous les problèmes, que l’Europe doit, pour sa part, abandonner sa préférence exclusive pour le Soft Power et faire les efforts nécessaires pour assurer sa propre sécurité et peser ainsi davantage dans la diplomatie mondiale.
Les regards américains portent désormais plus en Asie qu’en Europe. L’abandon des installations de défense anti-missiles américains en Europe en est la preuve. L’OTAN peut re-légitimer ses engagements pour peu qu’elle n’envisage pas de devenir une alliance occidentale à vocation planétaire. La création d’un véritable pilier européen de défense est désormais possible sans drames ni opposition. C’est à l’Europe d’abord d’y travailler.
L’Union est à la recherche d’une véritable politique étrangère européenne commune. Dans ce domaine comme dans les autres pourtant, elle ne peut progresser qu’à l’envers, par la démonstration sur le terrain, des intérêts communs de ses membres, et souvent sous l’empire de la nécessité. C’est donc par l’Europe de la défense qu’il faut commencer et c’est bien ainsi que les choses sont engagées. L’Union en est à sa 23ème opération extérieure Elle est de plus en plus présente sur les théâtres extérieurs et nul n’envisage plus aujourd’hui que l’un de ses Etats membres agisse seul dans le cadre d’une mission de police internationale. Au large de la Somalie, c’est une mission de l’UE qui conduit la lutte contre les pirates. Elle est appuyée par l’OTAN et dirigée par un Britannique. Peu à peu, les esprits évoluent…
Se donner les moyens d’agir à l’extérieur, c’est aussi mettre en ordre l’Union à l’intérieur.
A cet égard, la poursuite de l’intégration économique est une nécessité absolue. L’achèvent du marché intérieur est plus nécessaire que jamais et nombre d’efforts devront être faits en ce sens. Enfin, tout ce qui peut concourir à l’affirmation de l’identité européenne, y compris la définition, pour l’Union de frontières, même provisoires, la renforce sur la scène internationale et lui permet d’affirmer des intérêts propres.
Les défis extérieurs et intérieurs sont donc fortement liés. Ils sont connus. L’Union est-elle e mesure de les relever et quelles sont les perspectives qui s’ouvrent à elle dans le proche avenir ?
Perspectives européennes
La question institutionnelle est encore, pour quelques semaines, la plus importante pour l’Union. Mais elle ne saurait cacher les autres évolutions en cours, qui vont en changer le visage. Des questions incontournables devront trouve des réponses claires.
La gouvernance de l’Union : institutions et pratique institutionnelle
Le Traité de Lisbonne et en mesure de relancer la dynamique européenne. La mise en place des nouvelles institutions ne sera pas facile. Nombre d’inconnues doivent encore être clarifiées à commencer par la place et le rôle du Président du Conseil et du Haut Représentant, ministre des Affaires étrangères de l’Union. Mais d’ores et déjà quelques certitudes apparaissent qui s’imposeront. Si le nouveau traité n’entrait pas en vigueur du fait d’un refus irlandais, l’Union devrait encaisser ce choc d’un nouveau divorce populaire, mais l’évolution des institutions et de la pratique des principaux acteurs institutionnels pose, de toutes façons, des questions récurrentes auxquelles il faudra bien répondre et qui deviendront encore plus essentielles.
La sécurité globale de l’Union devra trouver de nouveaux outils qui ne pourront être développés qu’au moyen d’une forte et nouvelle volonté politique. Tant en ce qui concerne la défense commune que pour les affaires intérieures de justice et de police, les urgences vont pousser les gouvernements à multiplier les coopérations dites « renforcées », c‘est à dire à quelques uns. Le Traité de Lisbonne leur permet de s’insérer dans le cadre communautaire. Sans lui, les coopérations « à la carte » se multiplieront quand même.
Des avancées sont ainsi possibles vers une plus grande intégration des outils militaires, et peut-être de mouvements inattendus dans le rapprochement des outils industriels de défense, des tabous peuvent aussi tomber en matière de justice et de coopération policière. L’Union pourrait rapidement se doter d’un Parquet coordonnant les actions communes et les procédures simplifiées d coopération au sein de l’Union, y trouver de nouvelles applications dépassant le simple procédé de la reconnaissance mutuelle.
La gouvernance de l’Union fait, pour sa part, l’objet de nombreuses critiques.
Dans cette période de crise, deux institutions-clefs de l’Union ont été ou vont être renouvelées, le Parlement et la Commission. Ce sont des questions incontournables.
C’est l’occasion de débats sur la manière dont sont conduites les politiques européennes.
Deux d’entre elles sont particulièrement critiquées, la politique économique et la politique d’élargissement.
La première met en évidence la faiblesse des moyens financiers des institutions communes et l’on peut compter sur le Parlement pour pousser l’Union à se doter d’un véritable budget, à utiliser mieux les crédits ont elle dispose déjà, à en contrôler encore plus strictement l’emploi.
La seconde, plus politique, divise profondément les Etats mais désormais plus les peuples, de plus en plus hostiles à la poursuite de l’agrandissement de l’Union. Elle pose la question des limites politiques et dont de l’identité européenne en des termes récusé par les institutions mais violemment portés par les peuples et défendus par certains des plus importants Etats membres, dont la France et l’Allemagne. La lancinante question turque est devenue un brûlot largement instrumentalisé par l’actuel gouvernement d’Ankara. Elle focalisera toutes les divisions internes sur les finalités de l’Union, entre ceux qui la veulent politique et fortement intégrée et ceux qui la préfèrent économique, ouverte aux vents du large et faible.
C’est peut-être le débat le plus important qui voit s’affronter des visions totalement contradictoires. Son issue déterminera le visage de l’Europe pour longtemps.
Il peut en effet justifier la poursuite de la coopération européenne en dehors des institutions et notamment par des alliances partielles en fonction des sujets.
Dans ce contexte la « différenciation » devient un moyen de poursuivre l’intégration européenne par d’autres moyens que les outils traditionnels. La Commission s’en trouvera fortement affaiblie et le Parlement, dont les prérogatives ne cessent de s’accroître, pourrait bien y trouver un coup d’arrêt à son influence grandissante.
S’agissant de la France, ce scénario pessimiste remet en perspective l’intérêt de son alliance privilégiée avec l’Allemagne. Avec ou sans le Traité de Lisbonne, c’est le couple franco-allemand qui porte les espoirs de l’intégration européenne.
Or tout n’est pas rose dans la famille rhénane. Les accrocs se sont multipliés, les tempéraments s’opposent, les regards divergent souvent entre la Méditerranée et l’Est européen, les pratiques économiques et financières sont encore loin d’être partagées.
Raison de plus pour procéder à des « actes hardis » comme les qualifiai Robert Schuman.
Une initiative franco-allemande forte peut seule réveiller l’Union assoupie et faire taire par l’exemple les plus eurosceptiques. Elle pourrait concerner la défense, par l’annonce d’une coopération, voire d’une intégration renforcée de nos capacités en hommes ou en matériel. Elle devrait s’intéresser à la politique économique et budgétaire, comme l’a officiellement envisagé le dernier sommet franco-allemand ; il s’agirait alors de mettre en commun certains outils budgétaires et de coordonner réellement notre utilisation des fonds publics. Elle devra comporter des actes symboliques, montrant que la France et l’Allemagne sont prêtes à aller plus loin dans l’intégration – Université commune, mise en commun de services diplomatiques, association de l’Allemagne au siège de la France au Conseil de Sécurité de l’ONU, facilités particulières pour les ressortissants des deux pays résidant dans l’autre, etc..-
Bien sûr, le résultat des élections allemandes est, à cet égard, déterminant. Une alliance nouvelle à la tête de l’Etat fédéral facilitera ce rapprochement, mais ce n’est pas une condition indispensable. Ce qui l’est en revanche, c’est que la France et l’Allemagne soit animée, au plus haut niveau, de la conscience de l’urgence et sachent, dans ce mouvement audacieux, restées ouverts aux autres partenaires qui voudraient les rejoindre.
A ce jour, c’est la seule perspective politique capable réellement de changer la donne sur le continent et de contribuer, d’une manière décisive à la sortie de l’état de torpeur où les questions institutionnelles ont plongé l’Union européenne.
