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09 décembre 2021

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Europe : crise institutionnelle ou crise de conviction ?

Article paru dans la "Revue politique et parlementaire", n°1049, Octobre-Décembre 2008

L’ampleur des conflits du 20ème siècle a légitimé le projet européen, dont le premier objectif fut de pacifier le continent. Rendu possible par l’intervention puis l’aide américaines, il a été conduit par des responsables politiques européens engagés. Tous les présidents de la 5ème République ont apporté leur pierre à la construction de l’Europe. Malgré des débats parfois enflammés, l’unification de l’Europe a longtemps fait l’objet d’une large majorité au sein des Etats membres, voire d’un consensus.

Comment se fait-il alors que les peuples consultés refusent de ratifier des Traités européens qui s’inscrivent dans la logique des origines de l’Union européenne, qu’elle peine à réformer ses institutions et ne constitue manifestement plus un motif d’enthousiasme ?



Alors que nous affrontons une grave crise économique, que l’instabilité de la situation internationale nécessite plus que jamais vigilance et action, que des élections européennes vont se dérouler au mois de juin 2009, il faut avoir le courage de s’interroger de la sorte pour savoir si la « crise institutionnelle » européenne est seulement une crise de plus dans un long cheminement ou au contraire cache la remise en cause d’un engagement au cœur de toutes les diplomaties européennes.

Certes, depuis les années 50, la donne a profondément changé avec la fin du régime soviétique. La carte géopolitique de l’Europe s’en est trouvée considérablement modifiée et la Communauté européenne s’est orientée vers les terrains plus difficiles de l’Union politique. Ce furent l’Euro, l’élargissement au pays d’Europe centrale et orientale, puis la Constitution européenne. L’échec de cette dernière, comme le non irlandais du printemps 2008, ainsi que des prises de position eurosceptiques au sein d’Etats qui ont tout fait pour y adhérer, marquent un coup d’arrêt à la réforme des institutions rendue nécessaire par une Europe à 27. Elle témoigne surtout d’un doute des opinions à l’égard d’une Union européenne qui fonctionne toujours selon le même mode.

Ce trouble s’exprime dans des crises accumulées.

Il doit y être répondu rapidement.



Accumulation de crises



Hannah Arendt définit la crise comme une situation sans précédent qui introduit une rupture avec un passé qui ne fournit plus les réponses pour penser notre présent et orienter l’avenir .

L’Union a connu beaucoup de crises, elles ont toutes été surmontées par la négociation, parfois laborieuse. Les Chefs d’Etat et de gouvernement tentent de résoudre la crise institutionnelle actuelle par tous les moyens habituels sans réellement y parvenir. Elle dure, lancinante et longue, parce que les opinions, désormais acquises au principe de l’unification européenne, ne retrouvent pas dans les institutions ou les politiques européennes les raisons d’enthousiasme dont elles ont bénéficié à l’origine.

Le changement de génération s’est opéré et le souvenir lointain de la seconde guerre mondiale ne constitue plus une motivation suffisante d’adhésion à l’Union. Les Eurobaromètres mettent en évidence la dualité de ses sentiments. Les Européens déclarent se retrouver dans les valeurs de l’Union  que sont la paix, la démocratie, les droits de l’homme, mais ils sont une courte majorité (52%) à considérer que l’appartenance de leur pays à l’Union est une bonne chose. L’Union n’est plus associée à la paix mais plutôt à la libre circulation et à l’Euro.

La crise de légitimation de l’Union européenne semble motivée par des raisons économiques autant que politiques.



Avant même la présente crise économique, les Français étaient en tête de ceux, certes minoritaires, qui estimaient qu’ils ne profitaient pas de la mondialisation. Une petite moitié des Européens interrogés pensaient que l’Union ne les aidait pas dans la globalisation. Les contrastes étaient forts entre les pays scandinaves qui considéraient à plus de 70% que l’Union les aidait à bénéficier de la mondialisation et les Lettons qui étaient moins de 40% à partager ce sentiment. Or le principe même de la construction européenne demeure « l’union fait la force ». Qu’il ne s’impose pas naturellement et d’évidence démontre que les politiques européennes ne sont pas aussi populaires qu’elles le devraient ! Les exigences du marché unique imposent des règles strictes de concurrence, une régulation et un contrôle européen des aides et subventions nationales. Elles sont souvent perçues comme des contraintes dont on ne voit pas spontanément le volet positif. Nombre de politiques européennes peuvent faire l’objet du même constat. La politique agricole commune, qui transfert près de 10 milliards €  chaque année à la France n’a pas convaincu les agriculteurs français, ses principaux bénéficiaires, qui se sont massivement prononcés contre la Constitution européenne !

Quels que soient les arguments qu’on peut légitimement opposer à ces sentiments et ces comportements, toute stratégie européenne durable ne peut se contenter de les constater sans tenter d’y répondre. La présente crise économique renforce l’exigence de politiques européennes rapides et efficaces pour résoudre concrètement des situations qui génèrent angoisse et inquiétude. Car elles nourrissent le ressentiment à l’égard de l’Union telle qu’elle se construit.





Crise identitaire ?



Faute d’avoir suffisamment expliqué le mécanisme fondamental de l’engagement européen, les classes politiques nationales se trouvent désormais confrontées à une crise politique européenne durable qui est, en réalité, une véritable crise identitaire.

Les « Non référendaires » de la France, des Pays-Bas et de l’Irlande ont tous recueilli plus de 55% des suffrages (63% aux Pays-Bas). Même s’il convient de ne pas les extraire de leurs contextes nationaux respectifs et que de nombreuses autres causes les expliquent aussi, force est de constater qu’ils ont mobilisé un grand nombre d’électeurs (70% en France) et provoqué des débats dépassant de loin le simple objet des consultations. La construction européenne a catalysé des réactions disparates et des messages violents. Elle a été assimilée à toute autre chose que sa véritable réalité (le capitalisme, la mondialisation, la classe politique, les élites, l’économie financière). Le déficit d’appropriation par les gouvernements nationaux et la poursuite des scrutins organisés dans le cadre national, y compris pour des questions européennes, a fait de l’Union le bouc émissaire commode de revendications qui, souvent, ne la concernent pas.

Dans le même temps, les électeurs se détournent des élections européennes. La participation y était de 63% en 1979, de 58% en 1989, de 49,8% en 1994 et de 45,6% en 2004. Seuls 30% des citoyens se déclarent aujourd’hui certains d’aller voter aux prochaines élections européennes.

Une véritable incompréhension frappe le système institutionnel de l’Union et, dans le même temps, les gouvernements développent une conception de « l’Europe libre service  » qui les conduit  à se rendre aux réunions du Conseil européen pour « arracher » des victoires, tout en faisant porter à l’Union l’impopularité des décisions difficiles. Aussi ne faut-il pas s’étonner que seuls 48% des Européens déclarent avoir une bonne opinion de l’Union .

En réalité, tous ces éléments sont la preuve d’un manque de politisation de la construction européenne. Les débats ne s’y organisent pas selon les schémas d’affrontements idéologiques classiques ; pire encore, les grands partis politiques se retrouvent sur des éléments essentiels des politiques européennes au lieu d’en débattre. Par nature, mais aussi par une pratique trop dévoyée, la sphère politique européenne est morne et tiède alors que les décisions qu’y s’y prennent relèvent de moins en moins de l’ordre diplomatique et de plus en plus du domaine politique. Le président français, Nicolas Sarkozy, a théorisé cette analyse et tenté de modifier les pratiques pendant la présidence française, au grand étonnement des habitués des couloirs de Bruxelles, mais aussi à la satisfaction de nombre d’acteurs.



Cette crise de confiance se renforce d’une véritable crise d’identité.

La question des limites de l’Union focalise le rejet de certaines méthodes des institutions européennes.

Le Parlement européen, conscient de cette problématique, a tenté à plusieurs reprises et en vain d’en débattre. La Commission européenne elle-même refuse d’aborder le sujet en dehors du chemin qu’elle estime tracé et en vertu duquel « il n’est pas possible de définir les frontières de l’Europe ». Elle entretient la confusion entre l’Europe, continent aux frontières improbables, mais qu’on identifie quand même à l’école maternelle ( !), et l’Union européenne, union libre d’Etats souverains qui mettent en commun rien moins que des compétences étatiques et qui a donc le droit de se définir. Au motif que l’élargissement est la meilleure politique étrangère à nos frontières, qui apporte paix et stabilité, elle s’entête à poursuivre une communication jugée de plus en plus désespérante par les citoyens et provocante par les Européens les plus fervents.

Appuyée par une majorité d’Etats membres, au nombre desquels on compte tous les plus petits et tous les plus récents, elle n’a, à aucun moment, tenu compte d’une inquiétude croissante des opinions publiques partout en Europe.

Dans le même temps, les négociations d’adhésion continuent avec une Turquie de moins en moins euro-compatible et les gouvernements tchèques et suédois, ont déclaré leur intention d’accélérer le mouvement. Le Comité de réflexion, créé à la demande de la France pour imaginer ce que pourrait être l’Union européenne en 2020, a refusé par la voix de son président , de se saisir de la question. Or, les pays des Balkans occidentaux, dont l’européanité n’est pas en cause, ont entamé leur marche dans l’Union. La ratification de leur adhésion constituera, à n’en pas douter, une épreuve de plus pour l’Europe politique, tant est grande la sensibilité des opinions publiques et tant est profonde et difficile la question des frontières. Elle touche à l’identité, c’est-à-dire à l’histoire, à la géographie, à la culture, à la religion. Elle ne peut être contournée durablement.

Ne pas vouloir définir, même provisoirement, les limites d’une Europe qu’on veut plus politique et plus intégrée, est une démarche, non seulement contradictoire, mais qui met en cause le projet européen lui-même, au point qu’on en vient à se demander si les partisans de l’élargissement sans fin ne sont pas les fossoyeurs, volontaires ou inconscients, de l’union politique de l’Europe. Leur attitude excite la crise identitaire dont l’Union aurait pu faire l’économie.





Répondre à la crise de confiance



2009 est une année capitale pour l’Union européenne.

La présidence française du Conseil a innové à plusieurs titres en réussissant un parcours salué. Elle a su donner un contenu politique à son action. L’Europe s’est « invitée à la Cour des grands » sur la scène internationale en arrêtant le conflit russo-géorgien, en imposant un sommet (G20) des grandes économies mondiales en vue de faire face à la crise économique. Elle a pris des décisions politiques courageuses sur la lutte contre les changements climatiques et dans le domaine de la défense. Ces nouvelles orientations sont des acquis et de nouvelles pratiques semblent s’imposer.

Par ailleurs, le Parlement européen sera renouvelé au mois de juin et les résultats de ce scrutin engageront pour 5 ans la seule institution élue au suffrage universel direct. Continuera-t-il sa marche rapide vers une maturité politique dont on s’est, à juste titre, beaucoup félicité ? Ou retombera-t-il dans son enfance politique, ce qui ne manquerait pas de produire si les partis marginaux y sont surreprésentés ?

Les Irlandais devront revoter sur le Traité de Lisbonne. Le Conseil européen a accepté de leur offrir les garanties que leur gouvernement croit pouvoir motiver un vote positif. Ils trouveront dans la corbeille l’assurance de leur indépendance fiscale, que les questions de société et de mœurs ne seront pas affectées par le droit européen et la garantie de leur neutralité. Autant de verrous qui figuraient déjà dans le Traité de Lisbonne. Ils ont aussi arraché – hélas- la promesse du Conseil que chaque Etat membre disposerait d’un Commissaire, revenant sur une disposition importante du Traité.

En outre, la Commission doit être renouvelée à l’automne. Beaucoup critiquée, malmenée par la politisation de l’Union à laquelle elle s’est trop longtemps opposée, sous le contrôle scrupuleux du Parlement européen qui est un véritable organe démocratique, elle peine à trouver ses marques et le choix de ses membres sera déterminant pour son avenir.

Enfin, le contexte international pèsera très lourdement sur l’Union. D’abord sur le plan économique. Si l’Euro et la Banque centrale ont joué leurs rôles et fait taire les critiques à l’occasion de la crise, ce n’est pas le cas des autres institutions. Ne disposant que d’un budget représentant 0,9% du PIB européen, elles n’ont pu initier de plan de relance à l’échelle européenne. L’intelligence a été de coordonner les efforts nationaux et de les présenter dans un cadre commun, mais nul n’est dupe et tout le monde attend de l’Union qu’elle serve davantage à mieux lutter contre la crise. Or ses moyens sont comptés et même son imagination semble parfois prise en défaut. Sur le plan diplomatique et de sécurité, la gravité des sujets à traiter en 2009 relève d’abord des gouvernements nationaux. L’Iran et sa volonté de se doter de l’arme nucléaire, la paix au proche Orient, les relations avec la Chine et la Russie et, bien sûr, les relations transatlantiques sont d’abord l’apanage des grandes diplomaties du continent. Ils ne laissent que peu de place aux institutions communes et le Traité de Lisbonne, qui les renforce, n’entrera en vigueur, au mieux, qu’en 2010.



Aussi l’année 2009 est-elle l’occasion pour l’Union de vrais débats européens, plus politiques, susceptibles de répondre aux interrogations et aux demandes des citoyens. Elle est aussi une opportunité de conquérir un leadership qui lui semblait jusqu’ici interdit.



Le 5ème scrutin pour les élections européennes se déroulera entre le 4 et le 7 juin au sein de tous les Etats membres. Organisé partout selon le mode proportionnel, il reste néanmoins une élection nationale aux règles d’attribution de sièges et aux circonscriptions déterminées par chaque Etat. Il convient d’éviter qu’il ne se résume à une échéance nationale de second ordre, sans véritable enjeu. Il pourrait donner lieu à de vrais débats européens, si possible marqués par un caractère transnational. A ce jour seuls les écologistes ont manifesté leur souhait de conduire une campagne au niveau européen. Les grandes familles politiques que sont le Centre droit, les Socialistes et les Libéraux ont indiqué leur volonté d’agir de même mais rien dans leurs programmes ne permet d’être assurés de véritables empoignades sur des politiques européennes !

Pour éviter une logique purement binaire (pour ou contre l’Europe) qui ne correspondrait ni à un véritable enjeu ni aux préoccupations des électeurs, ces élections doivent se concentrer sur des politiques européennes et des problématiques précises. La politique environnementale de l’Union, ses politiques économiques, sa sécurité, l’immigration, l’élargissement, sont en revanche des questions sur lesquelles les citoyens attendent de pouvoir s’exprimer. Les partis politiques nationaux, dans le cadre d’alliances européennes revendiquées et matérialisées par des réunions ou des candidats communs, doivent assumer leurs choix et les présenter aux électeurs. Il faut aborder les sujets qui fâchent !

Cette véritable politisation du scrutin est la condition de l’intérêt des électeurs. La politique européenne a besoin de débats, de clivages, voire d’affrontements politiques. Or, nous en sommes loin. Le congrès du Parti Socialiste européen, tenu à Madrid les 1er et 2 décembre 2008, a adopté un manifeste intitulé « Les gens d’abord. Une nouvelle direction pour l’Europe » qui brille par son vide et sa tiédeur.  Le Parti populaire européen doit présenter son programme au mois d’avril et ce qu’on connaît à ce jour de ses orientations laisse penser qu’elles seront à peu près les mêmes…Il reste difficile à des partis de nationalités différentes de s’extraire de leurs contextes nationaux.



Le choix des femmes et des hommes qui se présenteront aux suffrages est également important. Pour la France, trop longtemps ce scrutin a été considéré comme une session de rattrapage pour les battus du suffrage universel. Plus que jamais les partis doivent envoyer siéger à Strasbourg de vrais spécialistes, des femmes et des hommes d’influence, capables d’œuvrer au sein d’une Assemblée multinationale.



Ce scrutin sera-t-il l’occasion pour une contestation radicale de s’exprimer ?

Elle peut venir de deux côtés. D’abord du camp eurosceptique qui tente de s’unir en vue de listes communes transnationales. Disposant de moyens financiers importants, révélés lors de la campagne référendaire en Irlande conduite par le milliardaire Declan Ganley, ils ne manqueront pas de tout mettre en œuvre pour essayer de renforcer le camp des anti-européens au sein du Parlement, longtemps incarné par le groupe politique « Identité, tradition et souveraineté » qui a été dissous en 2007. Ils disposent de relais dans presque tous les Etats membres, de l’Autriche à l’Italie (Parti de la Liberté, Ligue du Nord) en passant par la République tchèque, la Pologne ou la Roumanie. Ils feront campagne contre le Traité de Lisbonne.

D’un autre bord, dopés par la crise, les milieux anticapitalistes et altermondialistes pourraient mettre à profit ce scrutin proportionnel pour se rassembler dans un groupe d’extrême-gauche au sein de l’Assemblée européenne. La contestation radicale ne manquera pas aussi de peser sur ce scrutin.

Pour éviter le piège d’une campagne électorale qui ne s’intéresse pas aux vrais enjeux européens, les partis traditionnels auront fort à faire. Il leur appartient de structurer au plus vite des débats européens véritables privilégiant les politiques européennes et clarifiant les alternatives possibles à la disposition des institutions européennes.



Parmi celles-ci, l’émergence de l’Union européenne sur la scène internationale paraît susceptible de redonner goût à une construction communautaire qui permet réellement aux Etats membres de compter dans le monde. C’est la question du leadership européen.

L’Union est devenue la région la plus riche du monde. Forte de 500 millions d’habitants, elle produit 22% de la richesse mondiale, ses valeurs de paix, de respect des droits de l’homme et de la femme, de tolérance et de dialogue, sont en phase avec les opinions publiques internationales. Pour valoriser ces atouts, l’Union ne doit pas hésiter à s’impliquer partout dans le monde. Pour asseoir sa crédibilité, elle doit démontrer sa volonté de défendre et promouvoir son modèle et donc de penser aussi à sa défense et sa sécurité, conditions première d’une véritable politique étrangère commune.

Les avancées notables enregistrées lors de la présidence française ne doivent donc pas demeurer sans suite. Par une action politique soutenue, l’Union peut peser sur le contenu des décisions du G20, sur l’organisation future du monde. Elle doit commencer à le faire en clarifiant sa politique envers les autres grandes régions du monde. On le voit, plus que d’un problème institutionnel, il s’agit bien d’une volonté politique dont les leaders européens doivent faire la preuve. Quelles que soient les fonctions qu’ils assument au sein de l’édifice européen, ils doivent redonner aux Européens l’envie d’atteindre de nouveaux objectifs communs dans un contexte international difficile. En ce sens, l’Union est déjà au cœur de la politique.