Rapport de M. Jean-Dominique GIULIANI, Président de la Fondation Robert Schuman -
Bureau des Conseillers de Politique européenne.
"Changements, innovations et distributions : tendances et menaces sociales, politiques et économiques".
3, 4 et 5 décembre 2007
Tenter un regard prospectif sur l’avenir de l’Etat-Nation au 21ème siècle exige de préciser cette notion, ce qui mériterait en soi une dissertation politico-philosophique de plusieurs heures.
Pour simplifier notre point de départ et nos analyses, nous retiendrons que l’Etat-Nation s’efforce de faire coïncider géographiquement deux entités, l’Etat, entité politique géographiquement définie et la nation qui est une construction politique à partir de l’unité culturelle ou ethnique d’un peuple.
Apparue en Europe au 15ème siècle pour donner au pouvoir politique une autre légitimité que celle de la religion, la théorie de l’Etat-Nation, dans son acception moderne, a été consacrée par la Révolution française et l’Europe du 19ème siècle. La Nation est « un principe spirituel, une âme, …un vouloir vivre collectif » , l’expression de la volonté collective d’un peuple.
Elle a donné naissance à la doctrine de la souveraineté nationale exprimée pour la première fois clairement dans l’article 3 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen , au principe des nationalités (Toute nation a droit à devenir un Etat), selon lequel les peuples ont le droit à « disposer d’eux-mêmes », c’est-à-dire à s’organiser en Etat.
L’Etat dispose de la puissance légitime, à l’extérieur comme à l’intérieur. Il fait appliquer les lois et représente un peuple « constitué » sur la scène internationale.
Au regard de ces définitions, il y a donc des nations sans Etat, les Kurdes par exemple. Il y a des Etats qui ne sont pas des nations au sens strict du terme, parce qu’ils manquent d’une unité politique s’incarnant dans une volonté collective nationale revendiquée.
Quoi qu’il en soit, le concept moderne d’Etat-Nation est revendiqué par la plupart des Etats, consacré par l’Organisation des Nations Unies et demeure la base des relations internationales en ce début de 21ème siècle.
La mondialisation, ou globalisation, est le processus d’intégration des économies nationales par les échanges, réputés abolir les distances, contracter le temps et construire peu à peu un « village mondial » . A bien des égards, la première mondialisation, celle des années 1870-1914 était beaucoup plus impressionnante par ses effets que le mouvement actuel. Pourtant celui-ci, entamé après le second conflit mondial, s’est accéléré depuis la chute du Mur de Berlin et la fin du monde bipolaire, sous l’influence de la numérisation qui a révolutionné les technologies de l’information, de la communication et du transport, réduisant les coûts et faisant fi des frontières .
La globalisation affecte le rôle et le statut des Etats nations. Le 21ème siècle pourrait ainsi révéler des surprises et des évolutions inattendues. L’Union européenne doit en tirer des leçons précises.
1 - La globalisation entraîne 2 mouvements de fond qui affectent les Etats nations
Tout d’abord une remise en cause par le souffle d’ouverture qui se répand sur le monde. Mais aussi un repli sur l’Etat-nation qui reprend vigueur.
A – Remise en cause de l’Etat-nation
Les échanges de biens, de services, de capitaux, ainsi que la libre circulation des idées et des personnes, ont atteint un niveau inégalé dans l’histoire humaine. Ils enjambent les frontières, portant atteinte à l’exclusivité dont jouissaient les Etats pour les réguler et affectant leur légitimité à intervenir par la règle.
a) Ouverture généralisée
- Le développement des échanges a connu une accélération phénoménale. Les exportations de marchandises représentaient en 1820, 1% du PIB mondial ; elles en représentent désormais 20%. Dans une perspective historique, on rappellera que chaque période de relative paix mondiale a été l’occasion d’un accroissement des échanges commerciaux. En revanche, la montée des nationalismes a généralement été marquée par un recul du commerce international. En 1950 le commerce de marchandise ne représentait plus que 5,5% du PIB mondial, contre 9% en 1929 et 7,9% en 1913. Depuis 1990, le monde connait une phase d’intégration très rapide, qui rappelle la fin du 19ème siècle et le début du 20ème. Cette mondialisation en effet n’est pas sans précédent, mais elle est plus forte et va plus loin que jamais. Les Etats-nations sont désormais dépendants de leur ouverture au commerce mondial.
- La numérisation a amplifié un phénomène lancé par la radio et la télévision, de circulation instantanée de l’information. Il y aurait, en 2007, plus d’1,5 milliard d’internautes, alors qu’il n’y en avait pas en 1993. Le taux de croissance des utilisateurs du Web entre 2000 et 2007 est de 244%, 874% en Afrique, 920% au Moyen-Orient et 302% en Asie (Europe : 221%). L’information en temps réel prive les Etats de son contrôle.
- Les flux de capitaux ont atteint des sommets inégalés. Laissons aux spécialistes le soin de décrire l’ampleur, la profondeur et la mesure du mouvement d’intégration financière des économies nationales . Un consensus s’établit entre eux pour conclure que le mouvement de globalisation financière est sans précédent dans l’histoire du monde. Ses effets sur le pouvoir de régulation des Etats-nations est considérable puisqu’ils ont perdu la capacité de les réguler tout seuls. Les experts s’interrogent d’ailleurs sur les risques qu’elle comporte. Mais chacun reconnaît que la « marchéïsation du financement » et l’imagination créative des financiers semble sans bornes et paraissent reléguer la dimension nationale à «l’âge des cavernes financier». L’Etat n’a plus le contrôle des flux financiers.
- Les mouvements de population, du fait des facilités de transport, se sont développés à un rythme très rapide, qui n’a pas connu de précédent dans l’histoire humaine. Les migrations, de surcroît, affectent le modèle de l’Etat-Nation pur en accroissant la diversité des peuples. L’exemple américain de peuplement d’un continent par des populations entièrement immigrées a essaimé jusqu’à constituer un modèle. Aujourd’hui l’immigration en Europe, venant d’Afrique et d’Asie, génère une mixité nouvelle. Comme on l’aperçoit dans la plupart des pays européens, celle-ci fait de plus en plus problème et les Etats-nations qui croyaient être les mieux armés intégrer les populations immigrées, n’y parviennent plus, en Europe, comme aux Etats-Unis. L’Etat-nation traditionnel ne sait plus intégrer les nouveaux venus.
b) Contestation de la légitimité étatique
- 23,7 millions de personnes ont été déplacées en 2006. 10 millions de réfugiés et 150 millions d’immigrés ont été comptabilisés en 2007. L’Espagne a accueilli en 5 ans près de 5 millions d’immigrés, presque tous régularisés. La France en compte autant. L’Allemagne dénombre 3 millions de Turcs. L’unité politique de ces pays s’en est trouvée ébranlée politiquement et déstabilisée socialement. Les principes d’intégration sur lesquels reposaient les Etats-nations sont remis en cause. L’esprit républicain français, le melting pot américain, le jus sanguini allemand, le droit d’asile britannique, sont tous remis en cause politiquement et cette contestation nourrit une crise de légitimité de l’Etat-nation idéalisé.
- L’appartenance à une communauté nationale n’est plus une évidence sur le territoire des Etats. Les « identités nationales » s’affaiblissent, contestées par les religions, les origines, les langues, qui poussent à se rapprocher des « racines ». Le régionalisme prospère jusqu’à la remise en cause de l’Etat, en Espagne, au Royaume-Uni, en Italie, mais plus gravement aussi au sein d’Etats moins forts ou plus jeunes, en Afrique comme en Asie. Des Etats se sont crées, notamment après la dislocation de l’Union soviétique, qui n’ont de Nation que l’apparence et d’unité que l’opportunisme de certains de leurs dirigeants. Habiter un territoire, y payer des impôts, ne suffit plus pour partager la conscience d’appartenir à la même communauté et pour en accepter les règles. Le concept de nation est contesté par le cosmopolitisme.
- Dans le même temps, la légitimité des Etats sur la scène internationale est remise en cause. Les acteurs internationaux non étatiques se multiplient. On sait que les grandes entreprises multinationales se sont, depuis longtemps, affranchies du cadre étatique, trop étroit pour le développement économique. Le nombre d’Organisations non gouvernementales disposant d’un statut auprès des Nations Unies est passé de 40 en 1948 à 1 505 en 1998 et à 3 052 en 2007. Elles cultivent le droit d’ingérence et développent une pensée a-étatique, médiatiquement mondialisée qui profite de l’information globale pour contester, parfois par l’action illégale, les prérogatives étatiques traditionnelles. Les ONG sont les plus grands ennemis de l’Etat-nation.
- Les groupes criminels et les mafias se sont affranchis des limites étatiques et interpellent les Etats de plus en plus contraints à coopérer pour pouvoir avoir l’espoir de mettre en échec les trafics transfrontaliers qui ne cessent d’augmenter. 800 000 personnes seraient aujourd’hui victimes du trafic d’être humains. Le crime défie l’Etat-nation.
Tout semble ainsi se liguer contre le concept d’Etat-nation au point de le rendre peu à la mode et désuet.
c) Apparition d’une « nouvelle vague anti-étatiste »
La coopération pacifique des Etats, dans le cadre organisé des organisations internationales à vocation générale ou régionale, mais aussi par la montée des intervenants informels, a conduit à la création du concept de « Communauté internationale », fondée sur des valeurs universelles, qu’on oppose aux Etats réputés bismarckiens » et forcément adeptes de la raison d’Etat. Jürgen Habermas est à la mode. Les marges de manœuvre des Etats s’en trouvent réduites ; ils se trouvent parfois contraints d’agir contre leur volonté. Certains Etats sont ainsi obligés d’intervenir militairement ou financièrement pour régler des situations humanitaires ou politiques lointaines. L’information en temps réel dans le village planétaire tente en permanence de forger une opinion, voire une conscience mondiale. Cette évolution est jugée, à juste titre, positive. Des Etats ont été contraints par la force, au mépris des règles traditionnelles de non-ingérence (Serbie), à faire cesser des agissements coupables. La mode est à la mondialisation des valeurs, que chacun déclare universelles. Le respect des droits de la personne, la protection des minorités et la solidarité à l’égard des plus faibles en ont incontestablement profité. L’Europe, pour sa part, a réussi à imposer sur le continent des règles écrites et respectées du plus haut standard en la matière. Sur le continent européen, les 200 conventions du Conseil de l’Europe, la Convention européenne des Droits de l’homme et l’ensemble du droit positif de l’Union sont autant d’exceptions à la règle de non ingérence dans les prérogatives de l’Etat-Nation. Rendues possible par les horreurs européennes du 20ème siècle, elles constituent désormais une référence. Mais son modèle est ainsi celui qui remet le plus en cause le modèle traditionnel de l’Etat-Nation. L’Europe unie est le meilleur contre-modèle de l’Etat-nation.
Il est donc à la mode de contester la légitimité de l’Etat-nation. Pourtant, s’il n’en existe pratiquement plus d’exemple « pur », l’Etat-nation retrouve une nouvelle jeunesse. Il profite du « vertige de la mondialisation », de ses inégalités. Un mouvement paradoxal se dessine au profit du modèle de l’Etat-nation qui bénéficie d’un repli identitaire vers une forme connue d’organisation politique qui sécurise les citoyens.
B – Le Repli sur l'Etat nation
La mondialisation inquiète et dérange. Elle effraye les citoyens même s’ils en voient les bénéfices. Ainsi, en Europe, une majorité d’entre eux estiment que la mondialisation est négative. Dans tous les pays, elle ne bénéficie du soutien que d’une infime minorité, comme le montre de manière écrasante, les Eurobaromètre et tous les sondages.
L'Etat-Nation semble demeurer le seul vrai garant de la sécurité individuelle et collective dans un monde plus incertain. Il bénéficie de cette quête d'identité et du besoin de racines qu’expriment les citoyens.
a) Le besoin de sécurité
Incontestablement les opinions publiques sont préoccupées par la montée de l’insécurité. Que ce soit sur le plan intérieur ou sur la scène mondiale, l’afflux d’information conjugué aux évolutions rapides en cours a achevé de convaincre les opinions de l’instabilité ambiante. Le crime organisé a profité de l’abaissement des frontières. Il rivalise avec les Etats. Il est devenu l’un des grands acteurs mondiaux de l’économie et son chiffre d’affaires dépasse celui de nombre d’entre eux.
Un retour vers l’Etat-Nation s’ensuit inéluctablement. L’Etat est le seul à disposer de la force légitime et à pouvoir l’employer à l’intérieur de ses frontières, comme à l’extérieur. Il n’y a pas de police ni de justice internationale pour lutter contre la criminalité ordinaire. Et les délinquants « intérieurs » profitent de la mondialisation (trafics de drogue, d’armes, d’êtres humains, contrefaçon, blanchiment). Le besoin de sécurité s’accroît avec le sentiment d’insécurité et la hausse du niveau de vie. Les citoyens se tournent vers l’Etat dont c’est le premier rôle, pour exprimer des demandes de plus en plus pressantes d’ordre et de répression.
S’agissant de la sécurité extérieure, la prolifération nucléaire, le terrorisme et les changements de rapports de force, inquiètent. Tous les budgets de défense s’accroissent dans le monde, sauf en Europe où les hésitations des uns conjugués aux divergences des autres accréditent l’idée selon laquelle l’Etat-nation est le dernier rempart de la sécurité.
b) La quête d’identité
La mondialisation a remis au goût du jour la recherche des racines et de l’identité.
Cette tendance s’exprime de diverses manières, sur les plans religieux, sectaires, régionalistes. Elle s’incarne dans la langue, facteur d’identité par excellence. L’individu, de plus en plus confronté directement à l’actualité mondiale et aux transformations, est comme pris de vertige et ramené vers des espaces politiques connus et rassurants. Celui de l’Etat-nation est confortable parce qu’il dispose de la légitimité internationale. Dans les pays démocratiques, l’Etat-nation est le seul à bénéficier de la légitimité démocratique que donne l’élection au suffrage universel direct. L’apparition de la démocratie s’est organisée au niveau de l’Etat-nation et beaucoup estiment qu’il est, de ce fait, le seul cadre légitime de l’organisation sociale. L’Etat-nation est donc, le plus souvent, l’organisation politique la plus légitime.
Certains acteurs politiques, y compris en Europe, n’hésitent pas à flatter cette tendance jusqu’au nationalisme. S’il semble que l’Europe en soit guérie, malgré quelques résurgences récentes, notamment en Europe centrale, et soit en mesure, grâce à son corpus juridique d’en bannir le retour. Aucune puissance ne rechigne pourtant à exciter le nationalisme face aux difficultés intérieures ou extérieures et les exemples abondent : les drapeaux américains sont hissées sur les façades, après le 11 septembre, la Chine réclame des excuses du Japon pour les exactions commises pendant la guerre, les hommes politiques russes, du plus haut niveau, mènent campagne contre l’Occident, le gouvernement du Tchad s’offusque, au nom de l’indépendance nationale, des interventions de la France sans laquelle il n’existerait pas ! L’analyse du populisme contemporain démontre l’importance des réflexes nationaux dans les dérives politiques. Le populisme fait le lit du nationalisme et vénère l’Etat-nation. Toute organisation humaine a vocation à se structurer selon la règle : « Nous et les autres ». Le nier ne serait que naïveté. L’organiser est impératif. La quête d’identité fait le jeu de l’Etat-nation qui, de ce fait, retrouve une nouvelle jeunesse. Les frontières, les règles de la nationalité, l’obligation de parler la langue du pays, d’en respecter les lois, sont autant de symboles de l’Etat-nation qui profite du mouvement de repli sur soi que suscite la mondialisation. L’Etat-nation, c’est l’environnement rassurant.
Plus général encore est la multiplication de la forme traditionnelle de l’Etat-nation.
Les Etats prolifèrent. Le nombre d’Etats membres de l’ONU est passé de 51 en 1945 à 192 en 2007. Leurs 319 frontières internationales terrestres représentent aujourd’hui 250 000 km de séparations et de protections. Jamais la frontière n’a été aussi populaire ! Depuis 1991, 26 000 km supplémentaires de frontières ont vu le jour. Et la multiplication des différends frontaliers a généré dans le même temps plus de 18 000 km de « clôtures » diverses, barbelés, murs, barrières.
La communauté internationale, loin de s’organiser comme le souhaitaient les Wilsoniens de l’après-guerre, s’est montrée incapable de réformer l’Organisation des Nations Unies ou de poursuivre la libéralisation du commerce international (Doha) du fait du veto de certains Etats nations. Cet échec, pour l’instant non surmonté, est la revanche des Etats sur la mondialisation. Ayant intérêt au statu quo, arc-boutés sur leurs intérêts nationaux, les Etats n’abandonneront pas de leur fait les situations acquises. Les meilleures négociations internationales n’ont pas de chances d’aboutir en l’absence d’événements dramatiques. Conscients de cette situation, les Etats ne sont donc pas disposés à s’élever gratuitement au niveau de l’intérêt supérieur, se sentant menacés par une nouvelle accélération de la mondialisation. Tel est le cas des négociations en cours à l’Organisation mondiale du Commerce. Les Etats-nation s’opposent à une nouvelle libéralisation des échanges.
La mondialisation a créé une situation nouvelle. Le développement des échanges et la raison des dirigeants ont contribué à accélérer l’ouverture et à rabaisser les frontières. Mais elles abritaient aussi des sentiments, c’est-à-dire de l’irrationnel. Il n’est qu’à constater l’engouement national que suscite une équipe de football pour comprendre que même les compétitions sportives peuvent être la continuité des rivalités par d’autres moyens. L’Etat-nation demeure porteur de l’irrationnel des peuples.
L’Etat-nation restera-t-il, ce qu’il est en passe de redevenir au début du 21ème siècle, c’est-à-dire le seul espace collectif qui garantit la sécurité et l’identité dans un monde globalisé qui écrase la diversité ? Ou sommes-nous entrés dans une ère post-nationale comme certains le croient ou l’appel de leurs vœux ?
Le 21ème siècle pourrait bien révéler quelques surprises surgissant de nos certitudes.
2 - le 21ème siècle: certitudes, surprises possibles, évolutions probables.
Le premier mouvement de mondialisation (1870-1914), comparable à la situation actuelle, a été interrompu par les deux conflits mondiaux du 20ème siècle et par les deux pires idéologies que l’homme ait inventées. Rien ne permet de penser qu’il en sera de même, mais les prévisions devraient y gagner en prudence.
Si quelques tendances de long terme peuvent être qualifiées, avec précaution, de certitudes, les surprises ne manqueront pas d’advenir au cours du 21ème siècle. Il est possible d’en extraire quelques analyses sur les évolutions probables.
A – Les certitudes
a) La taille compte…
Dans le monde globalisé, la taille est un élément déterminant de la puissance.
- Les grands Etats-Nations ont donc le vent en poupe. Les Etats-Unis ont poussé jusqu’à l’extrême l’effet de taille de leur marché et de leur dynamisme économique. Ils ont pris une avance considérable en termes de technologie et de puissance militaire. Néanmoins leur organisation nationale n’est pas sans danger. La démocratie américaine, bien que stable et assurée, n’est plus aussi consensuelle que par le passé. Les conditions dans lesquelles ont été gérés, par un pouvoir juridiquement à peine majoritaire, l’après 11 septembre, la guerre contre la terreur et la guerre d’Irak ne manqueront pas de poser la question de l’organisation politique de la première puissance mondiale et notamment le concept d’Etat-Nation qui constitue aujourd’hui l’Alpha et l’Oméga de la démocratie américaine largement multiethnique et polyculturelle. La rivalité avec la Chine, l’affaiblissement du Dollar et la mauvaise image mondiale de la politique américaine, ne renforcent pas le modèle américain. Ils l’affaiblissent. L’Etat-nation le plus puissant n’est pas épargné par la mondialisation, même si sa taille et sa force le confortent pour la compétition qui s’ouvre.
- Parmi les pays émergents, la Chine fait figure de challenger. C’est une vraie déception pour les Démocrates de constater que les libertés politiques et la démocratie ne sont pas les conditions sine qua non du développement et de la puissance économiques. La Chine constitue de ce fait un modèle de développement alternatif qui ne manquera pas de trouver des émules ailleurs. Elle a la taille nécessaire pour engager le combat pour le leadership mondial. La Russie cherche à retrouver sa puissance essentiellement par sa fermeture aux idées démocratiques et le repli identitaire sur un Etat-nation autoritaire. A poursuivre dans cette voie, malgré les trésors de son sous-sol et le développement de son commerce, elle se trouvera vite contrainte à l’ouverture. Mais en a-t-elle les ressorts alors qu’elle perd sa population et consomme ses richesses plus vite qu’elle n’investit ? Les BRIC (Brésil, Russie, Inde, Chine) disposent des ressources et de la taille pertinente pour renforcer leur influence dans le concert mondial. Ils l’exerceront sur le mode de l’Etat-Nation, parce que leurs fragilités intérieures l’exigent. Ces exemples inspirent les autres Etats, presque tous engagés dans la course au développement, en Afrique, en Amérique du Sud, en Asie. L’ère politique qui s’ouvre est celle du national et donc, dans les relations internationales, celles des intérêts nationaux et de l’Etat-Nation de grande taille.
- Les regroupements d’Etats-Nation se multiplieront. Les succès de l’Union européenne font des émules, mais aussi la nécessité d’additionner ses forces dans le respect de l’Etat-Nation. Le nombre des regroupements d’Etats s’est accru. Aucune région du monde n’y échappe. Avec plus ou moins de succès, les Etats sont déjà organisés sur un mode régional (APEC, ASEAN, SADC, MERCOSUR, ALENA ), sur un mode fonctionnel (OPEP), voire religieux (OCI) ou inspiré du modèle national (Ligue arabe, OUA, l’Union africaine, CEI), voire en Alliance effective (OTAN). Bien qu’aucune de ces organisations ne soit en mesure de rivaliser avec l’Union européenne dans le degré d’intégration, toutes souhaitent se renforcer et jouer un rôle accru. La taille compte et les Etats-nations sont à la recherche d’amplificateurs de leurs voix dans la mondialisation.
- L’Union européenne fait ici figure d’exception. Elle est la seule organisation d’Etats, pour la plupart d’Etats-nations, qui acceptent de partager certains attributs de leur souveraineté. Elle est, de ce fait, d’une nature différente des autres. Les autres organisations d’Etats-Nations ne disposent ni des prérogatives, ni de la puissance de l’Union. Les compétences d’attribution des institutions européennes sont limitativement énumérées par les traités, mais cela n’enlève rien à leur caractère fédéral. L’Union européenne restera une exception si elle accepte de passer maintenant à une véritable Union politique, qui exige de nouveaux transferts de souveraineté relevant de l’essence des Etats-nations qui la composent (défense, sécurité, justice). Si elle ralentissait son intégration, son principe même serait remis en cause.
b) …Mais l’ère des Empires est terminée
- L’esprit impérial est contesté. Les événements du début de ce nouveau siècle laissent entrevoir la fin des Empires traditionnels. Bornés dans leur activisme par la mondialisation, l’opinion internationale naissante et les règles multilatérales existant, les Etats-Nation de grande taille peuvent connaître le même sort que les nations européennes à la fin du 19ème siècle, c’est-à-dire être dépassés dans la compétition économique mondiale. La posture impériale n’est plus acceptée même si elle est quasi-revendiquée par certains. Elle ne paraît pas durable tant les contre-pouvoirs sont nombreux et efficaces (valeurs, justice y compris internationale, information libre). Il arrive de plus en plus que les Etats-Unis, seule véritable incarnation achevée de l’esprit impérial contemporain, soient mis en minorité à l’ONU ou à l’UNESCO (Convention sur la diversité culturelle).
- L’usage de la force trouve ses limites dans le développement de l’information et des échanges, c’est-à-dire dans la mondialisation. On ne fait pas facilement la guerre à celui qu’on connaît. Le spectacle de la guerre, des massacres ou des drames humanitaires modèlent l’opinion et influent fortement sur les gouvernants. Les conflits sont évidemment toujours possibles, mais ils pourraient rester circonscrits et limités, pour peu que les Etats « régulent » la globalisation pour minimiser les risques financiers, réduire les inégalités qu’elle crée et traiter les problèmes sociaux et humains qu’elle génère. Une mondialisation tempérée par une responsabilité et une solidarité mondiales à organiser est probablement la seule durable.
- Les empires résistent….Pour autant l’organisation en Etats-nations reste le modèle privilégié et longtemps encore, il constituera pour tout gouvernement un objectif idéal et pour les peuples un refuge confortable. Appuyé sur des Etats-Nations de taille continentale, le concept d’intérêts nationaux demeurera pour longtemps la référence dans les relations internationales. L’échec des négociations du Cycle de Doha en est un exemple patent, celui de la réforme des Nations Unies aussi. Les Etats-Nations de taille continentale deviendront les prescr1pteurs incontournables de la régulation internationale. Les seules marges de manœuvre disponibles pour les Etats plus petits restent le jeu traditionnel des alliances ou la mise en œuvre, ailleurs, du modèle européen. Le fondamentalisme et le terrorisme, la lutte pour les ressources naturelles et les technologies, introduiront suffisamment d’incertitudes pour conforter les « directoires » des grands, garants d’une stabilité largement basée sur le conservatisme. Les Etats-nations de grande taille tenteront de diriger le monde en bons pères de famille.
B – D’où viendront les surprises ?
Le 21ème siècle, comme les autres, ne sera pas à l’abri de surprises. Les événements peuvent se précipiter et engendrer des crises profondes, sources de conflits. Des catastrophes peuvent s’abattre sur le genre humain, naturelles ou d’origine humaine, des pandémies, des tsunami peuvent modifier le cours de l’histoire déjà interpellé par les dérèglements climatiques. Mais l’objet de la présente réflexion n’est pas de tenter un exercice de prospective, il est seulement d’essayer de dégager quelques unes des principales tendances qui influeront sur le futur de l’Etat-nation en tant qu’organisation politique légitime structurant les relations internationales.
Qui répondra aux demandes de protection exprimées par les peuples, qui satisfera la recherche d’identité qui les anime ? Quel sera le vrai moteur du progrès ?
a) De demandes consensuelles de sécurité, de protections et de régulation
- La régulation internationale est souhaitée par un nombre croissant d’acteurs : les Etats les moins développés, les acteurs non-étatiques, les peuples aussi qui ont toujours quelque chose à reprocher aux compétiteurs. La régulation internationale se développe. Le soft Power a déjà gagné la bataille des cœurs. La diplomatie par le droit, la démocratisation par la justice, la stabilisation par la solidarité financière, ont gagné beaucoup d’adeptes dans un environnement international qui n’est pourtant pas la « cour de récréation d’enfants de cœur ». Les meilleurs experts réclament tous dans leurs secteurs, une régulation mondiale sans pour autant en distinguer les formes. Car les risques s’accroissent, spécialement ceux qui pèsent sur le système financier mondial, mais aussi les dommages « collatéraux » de la globalisation, dans le domaine social et humain. D’ores et déjà et en dehors des Etats-nations, et souvent des organisations internationales, la régulation s’est imposée sous l’empire de la nécessité. L’Union postale universelle devait en être l’un des premiers exemples ! L’IATA (Association internationale des transporteurs aériens) s’est imposée comme une nécessité, l’ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers) est une organisation de droit privé à but non lucratif qui gère l’Internet mondial et des dizaines d’organismes régulateurs fort utiles apparaissent sur la scène mondiale, souvent en dehors de toute initiative publique. La première tâche des Etats-nations pourrait bien être de s’intéresser à cette floraison. Certains seront tentés d’harmoniser les règles sous le contrôle d’organisations internationales généralistes (ONU), d’autres au contraire de les remettre entre les mains des Etats-nations, d’autres enfin de poursuivre dans la voie actuelle. Ces derniers pourraient bien ne pas être entendus. Les opérateurs, comme les citoyens, demanderont plus de régulation de la mondialisation. Les Etats-nations ne se laisseront dépossédés de l’organisation de la régulation internationale.
- Les intérêts nationaux ne suffisent plus à justifier n’importe quoi. Les Etats ne sont pas libres d’agir comme ils l’entendent, y compris sur leur territoire. Le droit d’ingérence se développe et devient une pratique courante, non seulement en matière humanitaire et de protection des Droits de l’Homme, mais aussi comme le résultat d’un benchmarking permanent entre les politiques nationales, par exemple en matière d’environnement. Porté par l’Union européenne, ce rejet de la pratique bismarckienne, qui connaît aussi ses limites (ex-Yougoslavie) devrait pourtant prospérer au 21ème siècle pour faire face à des périls communs. Les Etats-Unis sont obligés de s’impliquer dans la lutte contre le réchauffement climatique, comme le seront les Chinois sous la pression des opinions. Les Etats devront s’impliquer davantage dans des coopérations multilatérales. Disposant de droits de veto, ils compliqueront de très nombreuses négociations internationales, qui exerceront un effet égalisateur entre eux
- Les nouveaux défis auquel le monde doit faire face et qui interpellent les Etats-nations, ne peuvent être relevés par quelques Etats seulement. C’est le cas du sous-développement, du « choc des civilisations » et des conflits religieux potentiels, mais aussi celui de l’épuisement de certaines matières premières. Compte tenu de la croissance démographique des pays du Sud, de la montée de l’Islam et, plus généralement, du fondamentalisme religieux, de l’évidence écologique et des mutations rendues nécessaires par l’épuisement des sources d’énergies fossiles traditionnelles, les réponses aux questions, sous la pression des opinions, feront l’objet de coopérations internationales inédites. Les programmes plurinationaux se multiplieront (Objectifs du millénaire, Dialogue des civilisations, protocole de Kyoto et sa suite, ITER, etc…). Les Etats-nations seront limités dans leur action par l’émergence très progressive d’une gouvernance mondiale.
- Enfin, face aux désordres et à l’insécurité, les peuples exigeront de plus en plus des résultats et sont prêts à toutes les avancées conceptuelles pour peu qu’elles soient efficaces. Ainsi, dans les domaines de souveraineté les plus évidents, avons-nous constaté que les Européens étaient prêts à mettre en commun leurs forces armées. ! Il en sera de même dans la lutte contre le terrorisme. Les Etats-Nations défaillants dans la « fourniture » de sécurité seront contraints par leurs citoyens à collaborer avec les autres en abandonnant, si nécessaire des parcelles de leur souveraineté étatiques. Il n’y a plus, d’ores et déjà, d’interventions militaires solitaires d’un Etat. Toutes les opérations extérieures sont réalisées en coalition ou sous mandat d’une organisation internationale.
b) Des réponses apportées à la recherche d’identité
Que ce soit en matière religieuse ou dans le domaine idéologique, le terrien est à la recherche d’un sentiment d’appartenance. Sa quête d’identité le conduit à réclamer un « chez soi » qu’il déterminera par rapport au « chez les autres ». Au 21ème siècle, les Etats-nations seront-ils mieux placés pour procurer cette « fierté d’appartenance », sauf développement de réponses efficaces par l’Union européenne pour ce qui nous concerne, ou miracle pour les autres ! En matière idéologique, la contestation du libéralisme et du capitalisme demeure pour l’instant trop extrémiste pour constituer une véritable alternative. Mais l’absence de régulation internationale, les déséquilibres démographiques et les nouveaux rapports de forces économiques pourraient être générateurs de l’apparition d’une nouvelle idéologie alternative. Il n’a échappé à personne que la révolte anti-américaine en Amérique du Sud avait d’abord pris la forme nationale avant de tenter de s’internationaliser. Le Bolivarisme sans Chavez, séduirait par exemple plus de monde qu’il n’en faut !
c) Des évolutions technologiques.
Compte tenu du rythme acquis par l’innovation technologique, tous les espoirs sont désormais permis pour accroître les effets positifs de la mondialisation en dépassant le cadre traditionnel de l’Etat-Nation. Une percée technologique dans le domaine énergétique permettant de résoudre pour longtemps la diminution des ressources estimées, est fort possible. Se fera-t-elle dans un cadre national ou au sein de coopérations internationales ? L’avenir de l’Etat-Nation en dépend beaucoup.
Dans le secteur des biotechnologies, il en va de même. Mais l’exemple de la découverte de l’ADN et de sa mise à disposition de tous par Bill Clinton, mérite d’être médité. Il y a des innovations qui appartiennent à l’humanité quels que soient leurs inventeurs. Le développement des médicaments génériques répond à la même logique. Celle de la conquête spatiale subira le même sort, préfiguré par la station spatiale internationale, alors qu’elle est aujourd’hui l’objet d’une course nationale. L’innovation technologique fait craquer l’Etat-Nation. Elle s’affranchit du cadre national et le dépossède des vraies richesses du 21ème siècle.
Aussi les « intérêts nationaux », s’ils résistent autant qu’ils peuvent à la mondialisation et se cramponnent à l’expression de vetos de moins en moins tolérés, n’ont pas un grand avenir…
La situation la plus probable est celle dans laquelle les Etats-nations demeureront les acteurs principaux des relations internationales, mais que leurs pouvoirs seront de plus en ouvertement contestés et diminués. Il s’en suivra l’apparition de problématiques et de crises de plus en plus compliquées à résoudre et, peut-être, de mouvements d’opinions mondiaux inattendus, destinés à faire pression sur les Etats pour qu’ils agissent dans l’intérêt commun. Cette situation n’est pas sans danger. Aussi les Etats doivent-ils élargir leurs conceptions de l’intérêt national.
La logique politique de l’Etat-Nation continuera à privilégier le court terme, les impératifs de long terme étant davantage portés par les acteurs non-étatiques ou les organisations internationales. Il en va déjà ainsi des dérèglements climatiques. Parce que les grands enjeux mondiaux sont de plus en plus connus et partagés. De ce point de vue, l’Union européenne se trouve particulièrement bien placée pour peu qu’elle sache tirer les leçons des évolutions probables.
3 - Les leçons pour l'Union européenne
Dans ce contexte de retour d’un Etat-Nation de plus en plus contesté, l’Union européenne dispose d’atouts importants. Il n’est pas certain qu’elle puisse les mettre en jeu.
Trois conditions au moins semblent devoir être remplies pour qu’elle parachève l’entreprise commencée en 1950 : Elle doit trouver les moyens institutionnels et juridiques de multiplier les coopérations entre ses Etats membres tout en tenant respectant les Etats-Nations qui la composent ; elle doit répondre plus réellement aux attentes des Européens ; elle ne doit pas craindre d’assumer la création d’une vraie démocratie post-nationale.
A - Entre repli national et coopération intergouvernementale
a) La poussée de l’intergouvernemental
La multiplication des exceptions intergouvernementales aux règles traditionnelles de l’Union est préoccupante. Le traité de Prüm (27/5/2005) organise la coopération policière et judiciaire de certains Etats membres. Il est l’une des preuves que les Etats peuvent coopérer en dehors des institutions de l’Union, dans un esprit d’efficacité plus opérationnel. C’est déjà de la sorte que les accords de Schengen ont été initiés. On pourrait penser, et l’exemple de Schengen le démontre d’une certaine manière, que la communautarisation des accords intergouvernementaux demande du temps et s’organise, de toute façon, progressivement. Mais cet optimisme doit être tempéré par deux éléments de fait. D’abord, il existe des coopérations intergouvernementales qui ne se sont pas réellement transformées en politiques communautaires ; c’est le cas de la politique spatiale, qui reste largement du domaine intergouvernemental, de l’Office des Brevets et de la politique européenne en la matière. La Commission et l’Office avancent sur des chemins plus parallèles que convergents ; c’est le cas de certains mécanismes non négligeables comme Euréka, qui n’ont pas réellement été communautarisés. Ensuite, le nouveau traité réformateur sera l’occasion pour le Royaume-Uni et la Pologne de s’abstenir de nouvelles règles communautaires, mais aussi de la reconnaissance et de la solennisation des valeurs fondatrices de l’Union. C’est la première fois que des Etats membres se mettent en retrait sur les principes et remettent en cause les procédures et les institutions (Cour de Justice) chargées de les appliquer.
Ainsi, plusieurs cercles de coopération intergouvernementale s’organisent autour des institutions européennes : Schengen, l’Euro, Prüm, JAI, l’Europe de la défense. On peut penser qu’ils se multiplieront sans que soit systématiquement organisée leur « communautarisation ». Plus grave, le refus britannique d’appliquer la Charte des Droits fondamentaux constitue un très grave accroc au mouvement d’unification de l’Europe puisqu’il concerne les valeurs européennes, le modèle de société partagée par les Etats membres. L’Union avance vers la différenciation et les différents espaces de coopération intergouvernementale sont de plus en plus spécialisés. Hélas, les dispositions du traité réformateur sur les coopérations renforcées paraissent bien compliquées à mettre en œuvre et l’on ne voit pas pourquoi les Etats membres « s’embarrasseraient » de la communautarisation si un nombre croissant d’entre eux ne jouent pas le jeu. Il y a là un réel danger pour l’Europe communautaire. Comment y remédier ?
b) Poursuivre l'intégration
La méthode Monnet-Schuman de création d’intérêts communs par l’économie pour déboucher sur « une confédération européenne » demeure une sûre garantie. Encore faut-il avancer dans l’intégration. Si le mouvement ne s’est pas arrêté, il s’est ralenti. La méthode communautaire traditionnelle semble marquer le pas. Il faut la renouveler et la « rafraîchir » par de nouvelles méthodes d’action qui doivent marquer une rupture avec le passé. La montée en puissance du Parlement européen devrait le permettre en introduisant plus de démocratie dans le processus décisionnel. Toutes les institutions sont en réalité interpellées, pas seulement par la nécessité de mieux communiquer, ni par un prétendu excès de réglementation, mais par des méthodes d’action et de décision qui doivent être revues dans la pratique et dans les traités. La question institutionnelle n’est pas épuisée par l’actuel traité. Elle va revenir au goût du jour.
A cet égard, si la Commission renforce sa capacité d’expertise, développe ses analyses prospectives et n’hésite pas à lancer des débats de nature politique, hors même de ses compétences, elle peut très vite retrouver son rôle d’inspirateur et de moteur de l’intégration européenne. En répondant davantage aux attentes des citoyens, elle retrouverait une nouvelle légitimité.
B - Répondre aux attentes
Le contenu même des politiques européennes doit davantage répondre aux attentes des citoyens.
a) L’Union et la sécurité
L’Union doit être une "pourvoyeuse de sécurité" en se dotant, sous l’empire des nécessités, d’une véritable politique de défense et de sécurité commune. Le début du 21ème siècle est, à cet égard, encourageant. Une accélération lui permettrait de balayer plus surement les critiques et d’être de nouveau considérée davantage comme une chance que comme une contrainte. En s’immisçant dans les prérogatives des Etats-Nations avec plus de détermination, elle donnerait une nouvelle légitimité à son existence et son action. Trois chantiers sont déterminants pour cela.
Le premier est la construction de l’Europe de la défense.
Dans le contexte stratégique qui s’annonce, l’Union doit trouver les moyens d’exercer quelques unes des compétences des Etats-nations. S’il peut s’avérer difficile de commencer par l’institutionnel et la difficile question des relations UE-OTAN, il est d’ores et déjà possible d’entreprendre la construction d’un marché intérieur des industries de défense. Celui-ci ne pourra pas suivre le même cheminement que celui du marché intérieur général puisque les souverainetés politiques, technologiques et militaires des Etats-nations sont en cause. En revanche, il est tout à fait possible de favoriser par des moyens nouveaux la coopération volontaire des industriels européens de la défense et de protéger le marché européen pour garder la maîtrise de nos technologies, les développer et en faire profiter l’ensemble de l’économie européenne. Ces nouvelles orientations constitueraient une chance de voir progresser l’industrie de défense qui devrait être davantage soutenue dans ses efforts de recherche-développement. A la limite des compétences de l’Union, ces actions ne peuvent être entreprises qu’hors-traités, par une collaboration d’un nouveau type entre les Etats-nations intéressés, le Parlement européen et la Commission. Elles exigent une grande imagination. Elles permettraient aux institutions européennes d’accroître leur efficacité par rapport à des Etats-nations aux budgets restreints.
Le deuxième chantier est celui de la sécurité intérieure.
L’Union a beaucoup progressé ces dernières années, jusqu’à tout récemment sous présidence allemande. Les avancées ont été enregistrées grâce à une démarche concrète, additionnant les petits pas. L’élargissement de la zone Schengen est l’occasion de franchir de nouvelles étapes, pour le contrôle des frontières, la coopération des polices et l’harmonisation des procédures judiciaires. Compte-tenu de la posture négative du Royaume-Uni, ces progrès ne pourront être réalisés qu’à quelques uns. Ils devraient avoir pour résultats la constitution de forces européennes de sécurité (frontières), la création à terme d’un Parquet (Procureur) européen s’appuyant sur la reconnaissance des procédures et des décisions de justice. Le mandat d’arrêt européen a mis très longtemps a entrer en vigueur. Puis il a bénéficié d’une pression des Etats-nations qui se sont trouvés confrontés au besoin de le mettre en œuvre. Alors tous les obstacles sont tombés en moins de trois ans et il est entré en vigueur. Il est donc possible et probable que les coopérations se développent plus rapidement dans ce domaine que tout ce qu’il est possible de prévoir aujourd’hui.
L’Europe protectrice.
C’est quasiment un thème de campagne électorale ! Pourtant il correspond à de vraies demandes populaires. Les chocs encaissés par l’économie traditionnelle du fait de la mondialisation ne doivent pas provoquer de repli sur soi durable ou de protectionnisme. Pour éviter cette réaction, toujours possible, l’Union doit s’emparer, à sa manière, de cette thématique. Elle ne doit pas être à la remorque des populistes ; elle doit simplement examiner les arguments en présence. Il en est un qui s’impose à tous ceux qui réfléchissent de bonne foi : la réciprocité.
Dans les échanges internationaux, l’Union ne met pas en œuvre le principe de réciprocité avec la rigueur qu’exigerait un Etat-nation. Elle est généreuse, voire naïve, toute obnubilée par l’ouverture des frontières intérieures, en oubliant d’œuvrer réellement pour l’ouverture des frontières et l’abaissement des obstacles aux échanges chez nos grands partenaires. Tel est le cas, entre autres exemples, des marchés publics en Amérique du Nord et en Asie. Les entreprises européennes sont pénalisées par les normes, obstacles et pratiques déloyales. Elles doivent accepter, en Europe, la concurrence des entreprises originaires de ces pays ; elles n’ont pas les mêmes droits de les concurrencer en Chine, au Japon, au Canada ou aux Etats-Unis. L’Union, au nom du sacro-saint principe de libre concurrence, s’interdit la plupart du temps les menaces, les représailles et les actions de compensation. Le Commissaire au Commerce international a annoncé d’ailleurs des initiatives en la matière . C’est une question politique générale qui devrait motiver toutes les institutions. L’Union peut protéger en exportant son modèle et avec un réel esprit d’ouverture, réaffirmant son engagement pour la liberté des échanges. Mais elle ne doit pas se priver des outils des Etats-nations, c’est-à-dire les instruments de rétorsion. Or dans nombre de domaines, l’Union apparaît trop tournée sur elle-même et sur ses priorités intérieures. Elle donne l’impression de n’avoir pas pris conscience de la mondialisation et de ne pas se projeter dans le monde tel qu’il est. Pourtant l’une des meilleures recettes pour faire avancer l’intégration européenne est de se projeter vers l’extérieur et de porter les espoirs, les attentes et les demandes des acteurs européens de toute nature.
De la même manière que l’Etat-nation, l’Union doit assurer la sécurité de ses ressortissants et prendre peu à peu le relai des Etats membres en acceptant leurs demandes et en offrant ses propres réponses. L’Europe doit aussi valoriser et promouvoir son identité en respectant sa diversité.
b) Le besoin d’identité des Européens.
Le besoin d'identité des Européens s’exprime de multiples manières.
Il relève d’abord de la sphère culturelle.
La diversité européenne est sa principale richesse. La méthode européenne déployée pour respecter les identités nationales ou locales, est unique dans une mondialisation à bien des égards uniformisatrice. Aussi l’Union doit-elle la revendiquer plus clairement, l’organiser scrupuleusement et la garantir. Cette exigence venue des Etats membres s’incarne bien sûr dans la langue, mais aussi dans l’extraordinaire diversité de la création culturelle en Europe. L’Europe reste le continent de la Culture et des cultures. L’Union ne doit pas laisser aux seuls Etats-nation le soin de les promouvoir. Elle doit elle-même être exemplaire et accepter la complexité relative que cela impose dans son fonctionnement (traduction, accès aux documents). Il ne sert à rien d’organiser une transparence administrative de haut niveau si les cultures sont froissés par l’emploi d’une langue unique, si les thématiques et les procédures sont éloignées des références culturelles des peuples européens. C’est un défi difficile et coûteux dont dépend la légitimité des institutions.
Il relève ensuite de la méthode d’action.
Le slogan « sarkozien » d’une Europe plus politique correspond à une véritable nécessité. Il signifie que les décisions européennes doivent être assumées et revendiquées politiquement. A cet égard, il est heureux que le nouveau traité permette de modifier le fonctionnement du Conseil qui était devenu un obstacle. Mais, plus important, les politiques européennes doivent développer le sentiment et la fierté d'appartenance à l’Union de tous ses citoyens. Ainsi les thématiques et les revendications politiques des peuples qui composent l’Union doivent-elles être mieux prises en compte, pas seulement au niveau du Parlement, mais aussi dans l’ensemble des institutions.
Le fonctionnement de l’Union ne relève plus de la diplomatie traditionnelle ; il n’appartient pas encore tout à fait au domaine de la politique intérieure, mais il est déjà spécifique. Tous le sujets doivent y trouver un écho et, si possible des réponses. Sous l’influence de la mondialisation, une véritable « crise d’identité » frappe l’Europe et l’Union se doit d’y répondre, non pas par une politique de communication, mais par des approches nouvelles.
A cet égard, les questions des limites et des finalités de l’Union ne doivent plus être ignorées et refusées par les institutions, comme si elles avaient été tranchées une fois pour toutes et relevaient désormais de l’administration. L’Union et ses peuples ont droit à avoir un territoire défini, comme tout Etat-nation. L’exercice est très difficile, mais il est indispensable à une Europe politique. Il n’y aura pas d’unité politique de l’Europe sans un débat sur les limites.
Chacun comprend que les frontières de l’Union ne doivent pas être un mur ou une clôture de type wesptphalien, mais la dimension politique de l’Union, surtout quand elle exige des transferts de souveraineté, ne peut pas faire l’économie d’une clarification. Il doit y avoir « un dedans et un dehors » et l’Union doit être capable d’avoir à ses frontières une politique étrangère qui soit autre chose que l’adhésion. Le sort de l’exception européenne dans le contexte du retour de l’Etat-nation sur la scène international, dépend de ces clarifications.
L’intégration européenne a démontré que l’Etat-nation pouvait être dépassé dans son efficacité et même, parfois sa légitimité. Mais il n’a pas défini encore une autre forme politique, notamment pour ce qui concerne son territoire, avant même de parler de sa forme politique définitive. Le 21ème siècle est celui de ce défi. Si l’Union est capable, quelles que soient les difficultés à court terme, de se définir territorialement, c’est-à-dire d’expliquer à ses citoyens « qui ils sont », elle gagnera l’adhésion des citoyens européens. La question des limites est incontournable. Elle est déjà posée par les opinions publiques des Etats membres. L’Union peut l’aborder et ainsi entamer une marche plus rapide vers une vraie démocratie qui s’affranchirait du cadre national. Dans le cas contraire, l’Etat-nation remporterait le match en Europe.
c) Vers une démocratie post-nationale ?
On dira certainement que rêver une Europe totalement intégrée est prématuré. Mais la vitesse avec laquelle l’Union s’est constituée et a ramené la concorde sur le continent, son extraordinaire capacité à surmonter les crises récurrentes, ses succès incontestables, n’étaient même pas envisageables lors de son lancement. A l’horizon du 21ème siècle, l’entreprise est possible si l’Union et ses Etats membres acceptent de s’emparer des questions politiques posées par l’unification européenne. Désormais, il n’y aurait plus d’échappatoire économique ou technique, il n’y aura plus à traiter que des questions éminemment politiques, touchant aux caractéristiques fondamentales des Etats-nations et à leur souveraineté. Les Etats membres peuvent accepter de les abandonner si leur intérêt les y pousse, c’est-à-dire s’ils peuvent mieux satisfaire les demandes de leurs propres citoyens au niveau européen, mais aussi si les nécessités le leur imposent. C’est d’ores et déjà le cas de l’Europe de la défense, préalable à une politique étrangère commune. C’est aussi celui de l’Europe de la police et de la justice.
Il est possible alors d’imaginer que l’Europe unie invente une nouvelle forme de démocratie supranationale qui fera mentir tous ceux qui lui refusent cette perspective . Pour cela elle doit se doter de certains des attributs de l’Etat-Nation, notamment la puissance, le territoire et des institutions plus conformes aux critères démocratiques (Contrôle et initiative parlementaire, Justice et Police, Armée). L’Union n’en deviendrait pas pour autant un Etat-Nation au sens de la définition classique, mais elle aurait acquis la taille exigée par la mondialisation pour compter dans le monde à la mesure de ce qu’elle représente déjà.
L’Etat-nation, malgré les attaques convergentes lancées par la mondialisation, restera au 21ème siècle le mode d’organisation politique référent. Les peuples qui n’en sont pas dotés travailleront sans relâche pour en acquérir un. Les Etats fragiles ou défaillants mettront tout en œuvre pour renforcer leurs structures étatiques et recevront pour cela l’aide de la communauté internationale. Les relations internationales resteront déterminées par les droits et les prérogatives des Etats. Les limites du multilatéralisme seront bornées par les droits des Etats à en bloquer la progression ou le fonctionnement. Une seule situation fait figure d’exception : l’Union européenne. De sa capacité à assumer une partie des fonctions dévolues légitimement aux Etats, dépend son avenir. Si elle parvient à garantir la sécurité des Européens, à démocratiser ses institutions et à définir son territoire, elle pourra se prévaloir d’être le premier exemple de système politique post-national et elle deviendra un modèle respecté et copié. Elle occuperait alors dans la mondialisation un rôle plus conforme à ses succès économiques qui la placent au premier rang des producteurs de richesses. Déjà aucun autre ensemble politique ne peut plus ignorer ses normes et ses standards, sa monnaie et ses valeurs. Alors ils devraient composer avec ses politiques et ses exigences.
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